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La Lettre des Achats - Mars 2014 N°225
Mars 2014

Secteur Public

Enquête

PME et achat public
De l’incantation citoyenne à la logique économique

Par Jean Chabod-Serieis

PME et achat public

De l’incantation citoyenne à la logique économique

Les acheteurs publics ont entamé une nouvelle phase dans leurs relations avec les PME. Les petites et moyennes entreprises ne sont plus seulement l’objet de discours bien intentionnés ; elles représentent désormais un intérêt économique grandissant, face à des grands comptes toujours très puissants.

En 2012, pour l’Etat et ses services, les achats aux TPE et PME représentaient 22,7 % des montants, soit 4,1 milliards d’euros. « C'est une progression de 100 millions d’euros en montant et 0,3 % en volume », détaille Fatima Azzaz, responsable du pôle relations avec les PME et achats innovants au SAE (Service des achats de l’Etat). « Ce chiffre devrait atteindre 25 % en 2015 », espère-t-elle. Deux secteurs sont principalement porteurs : l'informatique et l'entretien-maintenance immobilière.

« Intérêt mécanique »


Et si ces progrès étaient la marque d’un changement de mentalité ? C'est ce qu'estime Hugues de Chabannes, senior advisor achat au sein du cabinet Vinci Consulting. « On passe de grands discours à une véritable structuration du sujet, dans le public et dans le privé, analyse-t-il. Pendant des années, l’orientation des achats vers les PME relevait d’une incantation citoyenne sur la responsabilité de l’acheteur dans le développement du tissu économique local. Aujourd’hui, ces incantations sont complétées par une démarche industrielle, c’est-à-dire que les acheteurs perçoivent l’intérêt économique – mécanique, j'allais dire – qu’il y a à faire davantage appel aux PME. »
En témoigne la circulaire de Jean-Marc Ayrault du 31 juillet 2013 qui rappelle – certes de façon incantatoire – que « les achats de l’Etat et de ses établissements publics représentent un levier (…) pour les PME », mais qui pose comme principal moyen d'action la « structuration » des services achats et « le renforcement de la professionnalisation des acteurs » ; en témoigne également une directive européenne en cours de transposition, dont l'une des obligations phares sera la simplification des candidatures des PME à la commande publique. Ces mesures font directement suite au rapport Gallois paru en 2012, qui préconisait de « créer un mécanisme d’orientation de la commande publique vers des innovations et des prototypes élaborés par des PME », en y consacrant 2 % des achats courants de l’État. Dans la foulée, le ministère de la Défense avait mis en œuvre son pacte Défense PME, dont la plupart des articles étaient consacrés aux PME : « rendre obligatoire la prise en compte de la dimension PME dans les processus achat du ministère de la Défense, par une étude systématique de leur positionnement sur le segment considéré et définir la stratégie d’achat en conséquence. », stipulait l'article 1.

Critères d’éligibilité aux PME


Les acheteurs publics doivent étudier de près les intérêts réels à développer une politique PME et les façons de la transposer en stratégie achat. C’est le point de vue d’Hugues de Chabannes. « Si l’on veut que le sujet avance, il faut accompagner la démarche PME de résultats économiques mesurables, insiste-t-il. Cela ne fonctionnera que s’il y a une réglementation ou un intérêt économique et des atouts industriels démontrés. » Il cite alors l'exemple du Royaume-Uni, où certains acheteurs publics ont établi des critères d'éligibilité des domaines d'achat aux PME. « Les acheteurs pourraient s’en inspirer pour établir une sorte de check-list, à cocher à chaque marché : 1) faire appel aux PME réduit-il le coût complet (intégrant le SAV et la logistique de proximité) ; 2) les frais de structure étant moindres dans les PME, est-ce un atout sur ce segment de marché achat ? 3) est-ce un achat qui nécessite une forte personnalisation ? 4) cet achat est-il conforme aux règles environnementales et la proximité du fournisseur PME locale me garantit-elle une maintenance moins coûteuse et plus écologique ? De fait, les marchés à très grands volumes seront moins facilement éligibles aux PME. » Voilà le point crucial, à ses yeux : la capacité qu'auront les acheteurs publics à définir – dans leur cartographie – les familles d’achats éligibles aux PME.

L’exemple du ministère de la Défense


Pour le Général Alain Ferrand, l’intérêt de s’orienter davantage vers les PME était double. Alain Ferrand a été pendant trois ans le directeur des achats de la SIMMT (Structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres), au ministère de la Défense. La SIMMT, c’est 600 millions d’euros d’achats annuels dont 100  millions d’euros de marchés directs avec les PME. En 2011, 326 marchés ont été passés par la SIMMT, dont 221 marchés auprès de 140 PME.
« Nous devions lutter contre l’obsolescence de matériels ayant parfois cinquante ans. Pour cela, les PME peuvent nous fournir des pièces rares, que les grands maîtres d’œuvres industriels (MOI) ne fabriquent plus depuis longtemps. Ainsi, nous ne voulions pas dépendre uniquement des MOI, et souhaitions pouvoir nous tourner plus facilement vers des PME en cas de problème. » La SIMMT voulait ensuite s’assurer de la qualité du dialogue entre ses MOI et leurs PME sous-traitantes, qualité dont dépendent les prestations commandées par la SIMMT. « Dans le passé, il est arrivé que des PME accusent les MOI d’être des cost killers. Or si une PME accuse un MOI de ne pas respecter le contrat ou de mettre des clauses léonines, elle gagnera peut-être au tribunal... mais le tribunal ne rendra son verdict que beaucoup trop tard, et en attendant, cette entreprise aura peut-être disparu », constate le général Ferrand.

Plates-formes de dialogue avec les PME sous-traitantes


C’est ainsi que le directeur des achats met en place des plates-formes collaboratives : des groupes de travail qui se retrouvent plusieurs fois par an (cinq fois en deux ans). Ces réunions mêlent la SIMMT, un MOI et une quinzaine de ses PME sous-traitantes autour d’un produit unique : le VAB, véhicule de l’avant blindé (6 000 exemplaires en fonctionnement), qui représente à lui seul 40 millions d’euros en maintenance. « L’objectif de ces plates-formes était de faire échanger des gens qui se parlaient peu jusque-là, explique-t-il. Pour la première fois, le président de Renault Truck Défense n’avait pas le filtre de ses techniciens ou de ses acheteurs, et pouvait approfondir le dialogue avec ses PME. » Ces réunions ont connu un tel succès que, en juin 2013, une nouvelle plate-forme a été montée pour un autre véhicule, fabriqué cette fois par Panhard : le VBL (véhicule blindé léger). Alain Ferrand, aujourd’hui en retraite, s’en félicite : « l’ouverture vers les PME a obligé l’administration à faire de la planification plus précise et à diffuser de l’information auprès d’un plus grand nombre de partenaires. Ce qui a été bénéfique pour nous, mais aussi pour les MOI et les PME. »
Pour ce qui est de la prise en compte de la qualité des relations avec les fournisseurs PME, c’est Thierry Perrin, chef de la mission ministérielle PME du ministère de la Défense (qui représente à lui seul les deux tiers des achats de l’Etat avec 18 milliards d’euros et qui comporte 120 entités achat) qui est à la manœuvre. La mission PME – créée en 1998, rattachée directement au ministre et abritant cinq personnes – peut être saisie directement par les entreprises et joue notamment le rôle de médiateur avec les services acheteurs du ministère. Thierry Perrin, également contrôleur général des armées, remarque que la nature des saisines évolue ces dernières années. « Elles portent moins sur les paiements et plus sur les conditions d’exécution du contrat. Nous intervenons alors pour rétablir une relation dégradée avec le donneur d’ordres. Nous faisons le point sur les causes des difficultés d’exécution du marché, nous le reprécisons s’il paraissait ambigu et étudions les possibilités de limiter les charges de pénalités, voire d’éviter une résiliation du contrat. »

Accord-cadre multi-atributaire


Changement d’échelle avec le passage en collectivité. A Nantes, la direction de la commande publique est mutualisée avec Nantes Métropole. Deux entités, une direction unique, achetant 350 millions d’euros chaque année et passant quelque 1 500 marchés. Le directeur, Florent Solier, reconnaît que sa cartographie n’intègre pas encore de critère de taille de fournisseurs. « Nous savons juste que 75 ou 80 % de nos marchés sont attribués à des titulaires locaux, justifie-t-il. Je dirais que c’est un raisonnement par filière qui détermine le choix d’une PME : pour les services généraux, nos fournisseurs sont plutôt des grands comptes ; pour le bâtiment, plutôt des artisans et des PME. » Cette absence de cartographie n’est pas surprenante ; Fatima Azzaz estime qu’en ce qui concerne les acheteurs de l’Etat, en dehors des ministères (qui bénéficient des indicateurs fournis pas le logiciel Chorus), les établissements publics sont encore peu avancés dans la mesure de cet objectif.
Malgré tout, le directeur des achats de Nantes se félicite que le décloisonnement des relations avec les fournisseurs aient profité aux PME ces dernières années : « dans nos achats, nous essayons de systématiser une rencontre fournisseurs en amont, parfois avec les fédérations professionnelles. » Parmi les autres outils qui ont amélioré ces relations, l’accord cadre multi-atributaire : « auparavant, nous passions un marché d’impression avec une seule imprimerie. Aujourd’hui, nous en faisons travailler cinq, grâce à cet accord-cadre. A chaque bon de commande – et non pas tous les quatre ans – je les remets en concurrence. Du coup, notre chiffre d’affaires se répartit sur les cinq imprimeurs. Ainsi, nous animons la concurrence et soutenons plusieurs PME » Avec ses équipes, Florent Solier envisage un nouvel outil pour faciliter l'accès des PME à ses commandes : « à chaque marché de travaux, ce sont toujours les mêmes fournisseurs qui répondent. Nous étudions donc la possibilité d›un coffre-fort électronique : chaque fournisseur y déposerait ses données une fois pour toutes. »

PME et massification


La massification et la réduction du nombre de fournisseurs engagés depuis plusieurs années peut apparaître nuisible aux PME, mais fractionner les marchés ne semblent pas pour autant une option favorable à leur développement. « C’est une question délicate, résume Fatima Azzaz. En réalité, il n’y a pas d’opposition frontale entre les deux. Les donneurs d’ordres ont des ressources financières plus rares ; s’ils fragmentent les volumes d’affaires  – en pensant privilégier les PME et les TPE – il n’y aura jamais de développement économique... ce qui sera préjudiciable aux PME ! » Et d'ajouter : « Il y a des secteurs économiques très concentrés (maintenance ascensoriste, ordinateurs, etc.), nous n’y pouvons rien... Dans ces secteurs, les PME sont davantage positionnées sur la distribution. Pour trouver leur place elles doivent aussi se positionner sur les activités de niche. Et elles doivent savoir que nous irons les chercher sur ces activités de niche. » Une logique dans laquelle les TPE et PME ont toute leur place, même hors innovation.


Plus du quart de la valeur des achats vers les PME
En novembre 2013, l’Observatoire économique de l’achat public (ministère de l’Economie et des Finances) remettait son rapport sur le poids des PME dans les achats de l’Etat, des collectivités locales et des opérateurs. Verdict : dans l’ensemble, les donneurs d’ordres publics ont augmenté la part des PME dans leurs achats. Les petites et moyennes entreprises représentaient 57,7 % du nombre de contrats en 2012 (contre 56,5 % en 2011) et 27,6 % des montants (contre 25 % en 2011). Sur cette même période, les collectivités locales ont dopé leurs achats aux PME sur les fournitures et les travaux, tandis qu’elles réduisaient leurs achats de services. Les opérateurs, de leur côté, ont réduit fortement la voilure, hormis sur les fournitures qu’ils ont plus que doublé. Enfin, l’Etat s’est stabilisé sur les fournitures et a augmenté sensiblement ses achats de travaux et services.

Par Jean Chabod-Serieis

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