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Par Jean Chabod-Serieis

La culture achats greffée dans les collectivités

L’État a fixé aux collectivités territoriales des objectifs de baisse des dépenses. Les achats publics ont un rôle pivot dans l’atteinte de ces objectifs, à condition de poursuivre leur professionnalisation qui reste lente et circonscrite aux plus grandes collectivités. Recrutement dans le privé et communication vers les élus restent les deux piliers de cette transformation de la commande publique vers l’achat.

Devoir de réserve oblige, c’est à mots feutrés que s’expriment les directeurs achats des grandes collectivités territoriales. Surtout lorsqu’il s’agit d’évoquer les objectifs de baisse des dépenses publiques fixés par le gouvernement, et des impacts sur leurs propres objectifs achats. Après tout, leurs élus réagissent pour eux, et vu la frontalité de l’attaque depuis un an, pas besoin d’en rajouter. Et si les acheteurs témoignent, c’est d’abord pour valoriser le dialogue État-collectivités.

« Les achats doivent participer au pacte État-collectivités »


« Les achats et la commande publique doivent participer au pacte entre État et collectivités, estime ainsi Fabrice Picardi, le directeur des achats de la région Centre-Val de Loire, car ils constituent un levier évident pour contraindre les dépenses. Mais il faut aller plus loin dans cette logique pour ne pas rester sur une logique des coûts : nos acheteurs ne sont pas des négociants qui rabotent les prix ; ils réfléchissent en coût global et en cycle de vie complet du produit ou du service acheté. Ils construisent ainsi de la valeur en s’appuyant sur les ressources externes que sont les opérateurs locaux : PME, artisans, etc. »
Le discours – coût global, cycle de vie complet, ressources – peut surprendre dans le secteur public, alors qu’il est monnaie courante dans les achats du secteur privé. C’est que Fabrice Picardi est un ancien du privé, ancien directeur des achats de du câblier Nexans (voir son Profil dans La Lettre des Achats n°261), de SAP et de BASF. Il a pris ses fonctions début 2017, alors que la région Centre-Val de Loire subissait un énorme transfert de compétences : « les transports sont arrivés dans notre périmètre, ajoutant tout à coup 350 millions d’euros d’investissement et 300 millions d’euros de fonctionnement. La formation (80 millions d’euros), qui était auparavant gérée par une direction juridique, a aussi intégré notre périmètre. De fait, nos achats oscillent entre 600 millions d’euros et 1 milliard d’euros, en fonction des années, contre 200 millions d’euros avant le transfert de compétences. » La fonction achat de la région Centre-Val-de-Loire avait été créée par Marc Sauvage, aujourd’hui directeur des achats de la région Ile-de-France (voir La Lettre des Achats n°222 et n°272).
« L’ADN achat n’est pas entré dans les collectivités, explique Fabrice Picardi, qui est aussi le directeur général de la centrale d’achats Approlys Centr’Achats (100 millions d’euros d’achats annuels environ, 730 adhérents). Marc Sauvage a été le premier à créer une fonction achat dans une région. Et si j’ai été recruté, c’est qu’il n’y a pas de compétence achat à l’interne dans les collectivités en France. »

Le public privilégie les profils venant du privé


La question du recrutement est centrale pour les collectivités qui souhaitent développer une fonction achat à proprement parler. Car comment professionnaliser sans professionnels ? Comment passer d’une culture de marchés publics à une culture achats, sans acheteurs ? « Au tout début, nos recrutements se faisaient en interne, rappelle Giancarlo Bruni, le responsable coordination et pilotage des achats de Toulouse Métropole (450 millions d’euros d’achats annuels, incluant les achats de la Ville de Toulouse avec qui la métropole mutualise les achats). Mais rapidement, nous nous sommes ouverts et avons commencé à recruter en externe. Moi-même, je venais du ministère de la Défense, où la commande publique a rapidement adopté une approche achat. J’ai donc pu me former aux achats et bénéficier de nombreux accompagnements, ce qui explique ma façon de faire aujourd’hui. »
A Chilly-Mazarin (Essonne), deux acheteuses composent le nouveau service achat né fin 2017, dont l’une vient du privé. « Ce n’est pas une volonté particulière de recruter quelqu’un du privé, se justifie Jérôme Baverel, le directeur général des services (DGS) de la Ville. C’est la qualité de son CV qui nous a convaincus. La qualité d’acheteur public reste un métier en devenir dans les collectivités territoriales ; il est donc normal que nous identifiions d’abord des profils qui viennent du secteur privé. » Sylvina Pipa, la consultante qui a accompagné Chilly-Mazarin dans la création de son service achats, se souvient du recrutement de l’acheteuse : « elle ne connaissait rien au public et n’a pas été facile à convaincre. Elle se posait des questions sur son salaire, sur la tournure qu’allait prendre sa carrière après être passée par le public. Par ailleurs, Jérôme Baverel a recruté une autre personne : un contrôleur de gestion pour livrer des données analytiques sur les dépenses de la ville, et faire le lien entre la DAF (direction administrative et financière) et le nouveau service des achats.

De la valeur à apporter…et à faire reconnaître


La comparaison avec le privé est inévitable dans la tête des acheteurs candidats qui se tournent vers le public. Mais leur décision est souvent motivée par des choix personnels. « Pourquoi le public ? Parce que l’achat public est un domaine où il y a peu de professionnels, analyse Fabrice Picardi, il y a donc de la valeur à apporter. Et puis les entreprises ont une logique purement mercantile et à ce moment de ma carrière, j’avais les moyens de renoncer à une partie de mon salaire pour retrouver du sens : les dividendes reversés à mes actionnaires sont aujourd’hui très loin, mais mon métier a du sens pour mes concitoyens. » Et le directeur des achats converti d’insister : « En dehors de quelques secteurs comme l’aéronautique, l’Europe business est en récession et dans ce qui est demandé aux acheteurs, l’épanouissement reste limité. Là, au conseil régional, j’ai un terrain de jeu beaucoup plus large ! Même si la maturité achat est plus faible, j’ai une marge de progrès tellement plus grande. »
Raisons personnelles ou pas, les acheteurs publics sont tous convaincus de l’importance de leur rôle dans l’atteinte des objectifs de réduction de la dépense publique. Mais il ne leur est pas facile de convaincre leurs élus et les directions opérationnelles. « Les achats ont un rôle par rapport aux objectifs de l’État, estime Giancarlo Bruni. Mais dire qu’ils sont reconnus comme tels par la collectivité serait prétentieux. En dehors de notre DGA (directeur général adjoint) de tutelle, je ne suis pas convaincu que les autres directeurs ont conscience de ce que nous pouvons apporter ; car lorsqu’ils cherchent à faire 7 ou 8 % d’économie, ce n’est pas forcément par les achats que cela passe mais par une baisse de leur consommation. »
Pour celui qui dirige une équipe de cinq acheteurs au sein d’une direction de la commande publique de quelque 55 personnes, la communication avec les opérationnels n’est pas plus facile. « Les opérationnels voient seulement que nous réduisons la voilure. Or, il faut leur faire comprendre que les achats sont un levier intéressant d’économies, qui ne nécessite pas de réduire la masse salariale. »

Des élus à la culture achats lacunaire


La sacro-sainte communication constitue, comme dans le privé, le pilier principal de l’édifice achat. Et elle doit être dirigée également (surtout ?) vers les élus. « Nous ne pouvons pas seulement sensibiliser les agents qui deviennent acheteurs, estime Sylvina Pipa. Il faut aussi embarquer les élus qui seront à même de proposer une autre vision. » Et Fabrice Picardi d’ajouter : « les élus comprennent bien la stratégie achat (RSE, travail adapté, etc.), mais ils perçoivent encore mal la mise en oeuvre. Nous avons ainsi été félicités par le premier vice président de la région sur notre stratégie ; mais nous constatons que la déclinaison opérationnelle de cette stratégie est encore difficile. Malgré tout, cela a progressé : auparavant, les élus pensaient que les acheteurs étaient juste des négociateurs. Ils comprennent désormais la chaîne de valeur que nous traitons. »
La reconnaissance du rôle clé des achats dans l’atteinte des objectifs de réduction de la dépense publique se traduit par plusieurs initiatives en France : la future création d’une centrale d’achat en Ile-de-France, sur le modèle d’Approlys-Centr’achats, pour répondre notamment aux besoins des lycées ; les mutualisations entre départements comme par exemple les Hauts-de-Seine et les Yvelines qui planchent actuellement sur la création d’un service achat commun ; ou encore la création il y a quelques années d’un groupe de travail dédié aux achats au sein de Régions de France (ex-ARF).

« Nous n’avons pas attendu le gouvernement »


Pour les grandes collectivités territoriales, le message est plutôt clair et dit en substance : « nous n’avons pas attendu le gouvernement pour nous fixer des objectifs de réduction des dépenses, et pour professionnaliser les achats en vue d’atteindre ces objectifs. » C’est d’ailleurs le propos de David Grangy, le responsable du service achats de la ville de Lyon. « Nous n’avons pas attendu que l’État intervienne pour mettre les achats au centre de la logique d’optimisation financière et de gains. Cela coulait de source. »
David Grangy est lui aussi un ancien du privé, arrivé à Lyon en 2007. Il estime que le pacte avec l’État – que la ville a signé – est une justification de la création du service achats (dédié aux fournitures et services : 90 millions d’euros en 2017), distinct des marchés publics depuis 2011. « Historiquement, nous avons été une des premières collectivités à professionnaliser les achats, en créant dès 2003 une direction des achats distincte de la direction des marchés publics. En 2011, elles ont fusionné en une direction commune, la direction de la commande publique, parce qu’elles avaient assez de maturité pour travailler ensemble. Quarante personnes y travaillent aujourd’hui, dont quinze aux achats et parmi elles sept acheteurs. »
Pour David Grangy, l’existence d’un service achats ne se justifie que par la valeur ajoutée qu’il peut produire. « Si mon équipe n’a pas de valeur ajoutée, la ville de Lyon peut fermer le service et refaire des marchés avec un juriste, comme dans 90 % des collectivités. C’est pourquoi, nous mesurons nos gains, que nous estimons à un million d’euros annuels. Nous avons dressé de nombreux indicateurs, et le contrôle de gestion nous aide à conserver cette vision macro. »

Un service achats tout neuf à Chilly-Mazarin


Décidément, il y a de l’écho dans ce dossier : « Nous n’avons pas attendu que l’État se prononce avant de nous lancer, c’est une volonté politique et l’État ne fait que conforter une culture déjà en oeuvre depuis des années », explique Jérôme Baverel. Le DGS de Chilly-Mazarin (20 000 habitants) a supervisé la création d’un service achat en décembre 2017. Le service (14 millions d’euros d’achats, dont six millions d’euros d’investissement), tout neuf, abrite deux personnes et il est rattaché à la DGA Ressources qui pilote le juridique et les finances.
Plusieurs besoins ont poussé à la création du service des achats : « nous voulions rationaliser l’acte d’achat, contextualise Jérôme Baverel. À l’époque, nous raisonnions beaucoup en appels d’offres européens et dans ce cadre, je voulais davantage utiliser le Mapa (Marché à procédure adaptée) et développer les marchés à bons de commande plutôt que les marchés forfaitaires.
Par ailleurs, vu la structuration de notre budget – 62% de la partie fonctionnement du budget sont tenus par les salaires – il fallait faire des efforts d’économies. Enfin, je voulais que les achats sortent du prisme juridique, et se dirigent vers davantage de négociation avec les entreprises, d’où la volonté de développer les Mapa. »

Un levier de conduite du changement


Encore une fois, apparaît ce sentiment que le vocabulaire utilisé dénote des habitudes du service public. « Je suis juriste de formation, mais j’ai beaucoup rencontré les entreprises dans ma carrière et je trouvais intéressant d’introduire cette culture dans la gestion de notre collectivité », souligne le DGS de Chilly-Mazarin. Preuve supplémentaire qu’en matière d’achat, le contact avec le privé contamine peu à peu le secteur public.
D’ailleurs, Chilly-Mazarin a fait appel à un cabinet – Wellbuy – spécialisé dans les achats. Sylvina Pipa en est la fondatrice. « Voici l’histoire : il y a plusieurs années, j’ai rencontré un maire qui me parlait des problématiques dans sa ville : baisse des dotations, budget réduit, attentes plus exigeantes de ses administrés, etc. Cela m’a donné l’idée de démarcher des communes pour les aider via les achats. C’est ainsi que j’ai rencontré Jérôme Baverel qui m’a parlé d’"objectif d’optimisation des dépenses, de professionnalisation des équipes, de demande globale d’amélioration organisationnelle.» Or, les achats sont un levier organisationnel. Après un diagnostic, j’ai proposé plusieurs solutions parmi lesquelles la création d’un service des achats. » La création du service s’est étalée sur deux ans. « La notion du temps dans le public n’a rien à voir avec le privé : il faut prévoir un temps de maturation, et le temps aussi de convaincre les élus après avoir convaincu les opérationnels. »

La pression financière use les élus


Sylvina Pipa a pour le moment concentré ses missions "secteur public sur les communes de 15 000 à 20 000 habitants. Ces villes rencontrent des problèmes – et des besoins – communs de maîtrise de la dépense, d’autant plus urgents que la taxe d’habitation, source de revenus importante pour les collectivités, disparaît.
Dans une note de synthèse confidentielle destinée à Matignon et révélée par le quotidien Le Monde en septembre 2018, plusieurs préfets ont livré au Premier ministre leur analyse du terrain après les démissions de nombreux maires : 737 départs de maires entre 2014 et 2017, soit autant que sur l’ensemble de la mandature précédente.
En 2018, 153 démissions ont été enregistrées sur les six premiers mois de l’année, ce qui confirme la tendance. Parmi les raisons, celle-ci, évoquée par le préfet de Haute-Garonne : « La mise en oeuvre de la contribution au redressement des finances publiques a réduit drastiquement les marges de manoeuvre du bloc communal et a  manifestement joué un rôle dans la lassitude de certains élus. »
Si les petites communes et intercommunalités sont les plus touchées, la « lassitude » touche également les grandes collectivités publiques, sans forcément mener à la démission de l’élu. « Les collectivités proposent de plus en plus de services gratuits à leurs administrés, remarque la consultante. La recherche de maîtrise budgétaire est donc encore plus poussée et les achats ont une place centrale dans cette démarche. »
Derrière la professionnalisation des achats publics, c’est un changement de culture que la consultante voit se profiler. « Lorsque l’on parle d’achat plutôt que de commande publique, cela dénote une nouvelle approche alors que la plupart des collectivités ne font souvent que reprendre le marché précédent, en adaptant les chiffres et en repartant avec le même fournisseur pendant quatre ans. En tant que consultante, j’importe des techniques du privé, mais en adaptant le vocabulaire – car les mots du privé peuvent parfois être brutaux – et en suivant le cadre réglementaire. »

Outils et méthodes achat : la professionnalisation est en cours


Les « mots du privé » renvoient à une approche, des méthodes et des outils. David Grangy est de ceux qui n’utilisent quasiment jamais d’anglicisme quand ils parlent achat et qui deviennent pédagogues dès qu’ils en parlent à l’extérieur. La méthode lyonnaise, il la détaille en quelques points. « Sur tous les dossiers, nous cherchons des pistes de gains, et pas seulement économiques, pour justifier notre valeur ajoutée. Dans cette perspective, ce que j’attends de mes acheteurs, ce sont des notes organisationnelles ; en effet, au-delà de la démarche achat, je veux que chacun se demande si l’on peut s’organiser différemment à la Ville de Lyon pour que la direction des achats atteigne des fournisseurs qu’elle ne voit pas encore ou qu’elle n’attire pas encore. C’est pourquoi je leur demande des recommandations, des observations et j’attends cela sur chaque dossier. »
L’autre objectif pour le responsable est d’améliorer la cartographie pour optimiser les portefeuilles qui la composent. « En plus des notes, je demande à mes acheteurs d’analyser régulièrement leurs portefeuilles en revoyant notamment leur nomenclature et la planification de leur dossier. Le but est de lisser les charges et de faire en sorte que tous les dossiers à gros enjeux ne se renouvellent pas à la même période. Enfin, tous mes acheteurs sont objectivés grâce à des indicateurs de performance. »

Les premiers gains rapides et de grande ampleur


A Toulouse Métropole, Giancarlo Bruni a peu à peu complexifié les outils. « Les marges de progrès sont énormes lorsque l’on recourt aux achats, remarque-t-il. Les leviers sont simples au départ, c’est grisant et les résultats sont rapides. Parallèlement aux outils achat de départ, il faut développer le plan communication surtout vers les prescripteurs, car à la création d’un service achat apparaît un enjeu de pouvoir. »
A son arrivée en 2013, la politique achat de Toulouse Métropole était inexistante. « Nous avons d’abord créé une classification des achats, car si une nomenclature existait bel et bien, elle était inexploitable parce qu’incohérente. Puis nous avons dressé une cartographie des achats car en dehors d’une lecture budgétaire, personne ne savait comment étaient fléchées les dépenses, qui étaient les fournisseurs, etc. En complément, nous avons mis en place un processus de préparation de l’achat (analyse du besoin, du marché fournisseurs, de la stratégie), ce qui ne se faisait pas avant. Enfin, nous avons créé une base de données fournisseurs, externalisée chez un prestataire, qui nous permet de sourcer plus facilement. » L’outil le plus important pour le responsable de la mission, c’est le Plan d’action achat : « semestre par semestre, nous identifions les contrats stratégiques à retravailler en mode projet avec les services opérationnels, le service marché, la comptabilité ; ce plan d’action est piloté par les achats. »
Les économies sont souvent rapides, et cela dès la mise en oeuvre des leviers achats de base. Sylvina Pipa estime que dans le secteur public, ce sont 10 % de réduction des dépenses qui sont facilement atteignables. « Je me fonde sur mon expérience dans le privé, rapporte-t-elle. Une famille d’achat qui n’a jamais été travaillée peut y générer 15 à 20 % d’économies. Dans le secteur public, les collectivités ont la notion de responsabilité sociétale et environnementale ancrée depuis longtemps, il ne sera donc pas facile d’atteindre les 20 % d’économies, mais plutôt 10 %. » D’ici 2022, le gouvernement veut générer 13 milliards d’euros d’économies via son pacte Étatcollectivités.
Portraits


Giancarlo Bruni

Responsable coordination et pilotage des achats, Toulouse Métropole
" En dehors de notre DGA de tutelle, je ne suis pas convaincu que les autres directeurs ont conscience de ce que nous pouvons apporter "




Fabrice Picardi

Directeur des achats, région Centre-Val de Loire
" Les élus comprennent bien la stratégie achat (RSE, travail adapté, etc.), mais ils perçoivent encore mal la mise en oeuvre "




David Grangy

Responsable du service achats, Lyon
" Tous mes acheteurs sont objectivés grâce à des indicateurs de performance "




Sylvina Pipa

cabinet Wellbuy
" Il faut prévoir un temps de maturation, et le temps aussi de convaincre les élus "

Par Jean Chabod-Serieis

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