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La Lettre des Achats - Décembre 2014 N°233
Décembre 2014

Secteur Public

Enquête

Collectivités territoriales
Améliorer la communication entre acheteurs et élus

Par Jean Chabod-Serieis

Collectivités territoriales

Améliorer la communication entre acheteurs et élus

Vue du secteur privé, la relation qu’entretient une direction des achats ou de la commande publique avec ses élus ne correspond à rien de connu. Pourtant, comme dans toute relation d’une fonction support à une fonction stratégique, la nécessité s’impose, pour la première, de faire preuve de pédagogie et, pour la seconde, de faire preuve d’ouverture.

Tout est question de conception dans la tête de l’élu(e). Prenons les deux extrêmes : soit il (elle) considère que la commande publique est un service d’approvisionnement encadré par des juristes chargés de surveiller la conformité au code des marchés publics ; soit il/elle considère que la commande publique est une fonction clef pour la performance de la collectivité pour laquelle il faut recruter des acheteurs indépendants du service juridique. Dans le premier cas, la fonction est souvent rattachée à la direction financière, sous forme d’un service tenu par un chargé de mission qui ne voit son élu référent que lors des commissions d’appels d’offres (CAO), ces commissions délibératives obligatoires qui statuent sur les marchés publics. Dans l’autre cas, la fonction est directement rattachée à la direction générale des services, elle porte accessoirement le titre de direction des achats et l’élu en charge de la commande publique a des liens réguliers et directs avec son directeur.
Tout comme dans le secteur privé la relation entre la direction des achats et le comité de direction, la relation entre la direction des achats et les élus est une affaire de maturité – à cette différence prêt avec une entreprise que les élus sont chargés d’une mission de service public et que leur responsabilité personnelle est engagée. La place dévolue aux achats dans l’organigramme en est le premier témoin. Car, dans un souci de maîtrise budgétaire, la direction de la commande publique doit impérativement gagner la confiance des autres services afin que les actions de modernisation et de professionnalisation de l’achat ne soient pas ralenties par de l’incompréhension en interne et une mauvaise communication. Le rôle de l’élu dans cette quête de légitimité est primordial.

Élus territoriaux accompagnés par l’État


A bien des égards, l’Etat est mobilisé pour accompagner les élus locaux dans leur approche de l’achat public. Le ministère de la Justice rappelle que le Code des marchés publics « a été élaboré à la suite d’une étroite concertation avec les élus, les associations et les entreprises ». Plusieurs instances d’Etat ont fourni des outils aux élus locaux – souvent des non-professionnels de la politique et de l’administration – pour leur permettre d’assumer pleinement leur mandat quelle que soit leurs compétences et leur expérience. En 2004, le Sénat a publié une étude réalisée par son service des collectivités territoriales, intitulée « L’élu local et le code des marchés publics », entièrement rédigé sous forme de questions, identiques à celles que peuvent se poser les élus ; puis les pouvoirs publics ont créé un site à destination des collectivités locales, précisant les responsabilités de l’élu, notamment en matière pénale. Enfin, le ministère de l’économie propose aux élus un guide baptisé « L’action civile en réparation des pratiques anticoncurrentielles ». Au niveau territorial, plusieurs collectivités – notamment les conseils généraux – organisent des formations thématiques à destination des élus – sur le risque mais aussi sur les fondamentaux des marchés publics.

La peur du contentieux


Pourquoi autant de garde-fous ? C’est que la première motivation de l’engagement des élus dans les mécanismes d’achats publics est bien plus souvent la peur du contentieux qu’un souci d’optimiser la performance économique de l’acte d’achats. « Dans les années 1970, explique Jean-Marie Pontier, professeur de droit et co-directeur du centre de recherches administratives de l’université Aix-Marseille 3, si l’on additionnait les décisions prises dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, on comptait quelque 20 000 affaires par an. Aujourd’hui, on en compte 190 000 devant les seuls tribunaux administratifs, 28 000 devant les cours administratives d’appel et 9 000 devant le Conseil d’Etat. Soit 227 000 affaires ! » Et les marchés publics figurent en bonne place dans les causes de contentieux.
« Mon objectif d’élue est la sécurisation des marchés publics passés par la Région », confie Anne Patault, conseillère régionale de Bretagne et présidente de la commission d’appels d’offres affaires générales, une instance qui a attribué en 2013 117 marchés pour un montant total de 43 millions d’euros (hors marché de travaux dans les lycées). L’élue se dit «rassurée» par le lien permanent entre les services prescripteurs et la direction juridique, qui abrite le service de la commande publique et de la politique d’achat. « J’ai le sentiment d’être sécurisée par le travail d’analyse de la direction juridique, à qui je demande toujours de me garantir le travail fourni par les prescripteurs – notamment les services techniques – et de vérifier qu’il n’y a pas de risque. C’est rassurant d’avoir cette double lecture des marchés. Parfois, les services techniques proposent un achat sur lequel le juridique m’alerte : en tant qu’élue, j’ai à mesurer la prise de risque de la Région par rapport à un recours, par exemple. Ma question permanente, c’est : est-ce que je me réfugie toujours derrière la parole juridique stricte ou est-ce que la prise de risque est mesurée ? »
Le conseil régional est encore en phase de professionnalisation de ses achats : le service de la commande publique est encore exclusivement composé de juristes, et la performance économique est envisagée à travers l’étude de plusieurs réformes: simplification de la communication vers les entreprises, mutualisation avec d’autres établissements du territoire et création récente d’une cellule achat (un juriste) dans le service de la formation continue et de l’apprentissage (un des plus gros budgets du conseil régional).

Des documents de travail harmonisés


L’aide à la décision se matérialise par des outils mis à disposition des élus présents en CAO. « En commission, nous devons décider rapidement, parfois sur des marchés complexes, poursuit Anne Patault qui a nouvellement été élue vice-présidente chargée de la jeunesse. Aussi, nous avons harmonisé tous les supports destinés aux élus et rédigés par les services techniques. Ce sont de grands tableaux en A3 avec tous les critères du marché, les notes attribuées aux fournisseurs et surtout un commentaire de la note. » Ces tableaux se veulent à la fois synthétiques pour pouvoir avancer rapidement et suffisamment détaillés pour que les élus présents puissent s’étonner et demander plus d’informations. « Si le dossier est complexe, nous demandons aux services une présentation globale. Ainsi, lorsque les lots arrivent au fur et à mesure au fil des mois, nous les élus, avons une lecture globale du chantier. C’est le cas par exemple pour des travaux sur le port de Brest, en prévision de l’installation d’éoliennes en mer. »
A la communauté urbaine de Bordeaux (576,9 millions d’euros d’achats en 2013) – qui deviendra Bordeaux Métropole, le 1er janvier 2015 – Patrice Rabaud, le directeur général adjoint chargé de l’administration générale, souligne lui aussi l’importance de documents de qualité. « Tous nos documents sont harmonisés. C’est important pour les élus parce qu’ils s’y retrouvent. Ils savent où chercher les éléments d’information qui les intéressent. » Tous les élus peuvent venir consulter ces documents concernant les marchés. De son côté, le vice-président en charge de la commande publique reçoit une fiche récapitulative personnalisée sur le dossier ; et il peut rencontrer la directrice de la commande avant la CAO.

La pédagogie pour lutter contre l’absentéisme


« Il y a un risque d’absentéisme si l’élu a l’impression de n’être là que pour dire «oui» et s’il ne comprend pas les enjeux de l’achat, prévient Patrice Rabaud. Nous n’avons jamais de problème pour mobiliser sur les grands projets. Les difficultés se présentent sur les marchés moins emblématiques, comme le renouvellement de matériel. Mais grâce à la pédagogie, cela se passe bien en règle générale. »
La pédagogie est un besoin partagé par tous. « Pour mobiliser les autres élus, explique Isabelle Roulleau, conseillère à la commande publique à la Ville de Nantes, nous leur parlons des risques pour les utilisateurs et la collectivité, ainsi que des coûts. Je souhaite que les élus qui ne relèvent pas de la commande publique se sentent impliqués. » Pour cela, l’élue mise sur la transversalité. « Par famille d’achat, je souhaite que les élus se rencontrent. Et si un marché nécessite la mobilisation de plusieurs spécialités – transport, finances, urbanisme, etc. – il faudrait que les élus ad hoc puissent travailler ensemble. » La relation avec les services ? « C’est une collaboration. Il faut être pragmatique, sans lâcher sur l’orientation que l’on souhaite donner. »
Pour que le courant passe non seulement entre tous les élus, mais aussi entre les élus et le service de la commande publique, la CUB a consacré la première commission d’appel d’offres de la nouvelle mandature à la pédagogie. « Nous avons présenté le rôle de chacun, le fonctionnement, nous sommes revenus aux bases, leur permettant de poser des questions, se souvient Patrice Rabaud. C’est une nécessité pour la transparence, pour qu’ils ne soient pas seulement là pour apposer leur signature. De fait, nous intéressons les élus et faisons en sorte qu’ils comprennent l’intérêt de l’acte d’achat. »

Une vulgarisation


Ce directeur général adjoint qui travaille dans la fonction publique territoriale depuis 1997, perçoit une évolution dans l’implication des élus. « L’amélioration des modalités de présentation des dossiers, l’utilisation des nouvelles technologies, la transparence, ont permis une amélioration, une vulgarisation auprès des élus. Cela permet aujourd’hui d’aller à l’essentiel, ce qui était moins facile il y a vingt ans. Mais attention, cela reste des matières techniques, donc pour des élus non-spécialistes, ce n’est pas facile. » Preuve selon lui que les choses ont évolué : « Le président de la CAO est maire d’une petite commune et médecin urgentiste : le fait d’avoir été didactique avec lui fait que – sans avoir de connaissances particulières en droit public – il s’est piqué au jeu et est déjà devenu un bon président de CAO. »


Portraits


Isabelle Roulleau

Conseillère à la commande publique, ville de Nantes

" Pour mobiliser les autres élus, nous leur parlons des risques pour les utilisateurs et la collectivité, ainsi que des coûts. Je souhaite que les élus qui ne relèvent pas de la commande publique se sentent impliqués "



Patrice Rabaud

Directeur général adjoint chargé de l’administration générale, CUB

" Il y a un risque d’absentéisme si l’élu a l’impression de n’être là que pour dire oui et s’il ne comprend pas les enjeux de l’achat "

De bonnes relations en 5 points
1/ Pour chaque marché, mettre à disposition des élus des documents de travail synthétiques avec une nomenclature harmonisée.
2/ Rédiger une fiche de synthèse  uniquement dédiée au président  de la CAO.
3/ Consacrer la première CAO de la mandature à une séance de pédagogie sur les marchés publics, sans entrer immédiatement dans le détail des dossiers.
4/ Pour un marché complexe mobilisant  plusieurs spécialités, favoriser les rencontres  entre élus directement concernés.
5/  Rassurer en permanence l’élu quant aux risques éventuels d’un marché, en précisant les jurisprudences existantes et récemment utilisées en cour administrative.

Par Jean Chabod-Serieis

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