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Par Audrey Fréel

Achats de l'État le meilleur est à venir

Guidés par la stratégie définie par la direction des achats de l’État (DAE), ministères, opérateurs, université et services de l’État en région appliquent les objectifs de mutualisation à des degrés divers. La mise en place d’équipes achats conséquentes et Le levier de mutualisation leur a jusqu’ici permis d’engranger de beaux succès en termes d’économies. Les prochains millions d’euros seront sans doute plus difficiles à aller chercher, même si la massification des achats des plus petites entités réserve encore d’importantes marges de gains.

Créée en 2016, la Direction des achats de l’État (DAE) définit la politique des achats et élabore des stratégies interministérielles. Elle intervient au niveau des sièges des ministères mais aussi en région, dans les services déconcentrés. « Elle a permis d’apporter un souffle nouveau et contribue à la reconnaissance de la filière achat au niveau de l’État », estime Philippe Ajuelos, responsable ministériel des achats (RMA) pour les ministères de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (500 millions d’euros d’achats, 28 personnes). De leur côté, les RMA pilotent et animent la fonction achats des services centraux et déconcentrés des ministères. Depuis deux ans, leur rôle a été renforcé puisque chaque achat dépassant 144 000 euros doit obligatoirement obtenir leur avis conforme. Au total leur portefeuille d’achats s’élève à pas moins de 31 milliards d’euros par an.
La stratégie de la DAE se déploie aussi en région via treize plateformes régionales des achats (PFRA), également créées en 2016. Rattachées au préfet de région, elles ont pour mission de mieux contrôler les dépenses et de développer le volume des marchés interministériels, soit des marchés élaborés par au moins deux ministères. L’objectif étant de passer de un à deux milliards d’euros d’achats interministériels d’ici 2019. Les services déconcentrés doivent notamment avertir la PFRA avant tout lancement d’un projet d’achat local supérieur à 25 000 euros.
En région Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA), les dépenses des services de l’État (hors défense et sécurité et hors établissements publics) s’élèvent à 495 millions d’euros. « Nous comptons près de 80 services déconcentrés et établissements publics adhérents à la plateforme », précise Christine Billaudel, la directrice de la plateforme qui s’appuie sur une équipe de cinq personnes. De son côté, Michel Patois, directeur de la PFRA de Bourgogne Franche- Comté (effectif : six personnes) précise : « nous gérons environ 300 millions d’euros d’achats par an et comptons actuellement une vingtaine de marchés ».

Les établissements publics dans le viseur


Les établissements publics et opérateurs, dont les universités, entrent également dans le champ de la DAE. L’État en compte environ 1 200. « Nous n’avons ni les moyens, ni l’intérêt de nous concentrer sur l’ensemble de ces établissements publics. Nous nous focalisons sur 421 d’entre eux, qui réalisent 99 % de la dépense achat (qui s’élève au total à 16,3 milliards d’euros) », précise Antoine Zawislak, chef du bureau de l’animation du réseau et du conseil en stratégie des établissements au sein de la DAE.
A ses côtés, le bureau de la performance et du conseil en organisation de la DAE est par ailleurs chargé d’analyser la performance achats des établissements dont le budget achats est supérieur à 10 millions d’euros par an (ce qui correspond à environ 200 établissements). 70 de ces établissements participent au comité des achats de l’État. « Il s’agit, en majorité, des établissements dont le budget dépasse les 40 millions d’euros », informe Claudine Le Duff, chef de ce bureau.

Vers une massification des achats de l’État


Que ce soit au niveau des sièges des ministères, des régions ou des établissements publics, la consigne est claire : mutualiser les marchés dès que possible. « Dès lors qu’il existe une stratégie d’achat de l’État et un marché interministériel porté par l’Ugap ou la DAE, nous y adhérons », explique Laurent Denoux, RMA du ministère de l’Économie et des Finances (1,9 milliard d’euros d’achats en 2017, effectif achat : sept personnes). Même son de cloche du côté du ministère de l’Intérieur : « Nous utilisons les accords-cadres interministériels de la DAE pour l’électricité, le gaz, les prestations de maintenance et d’exploitation des bâtiments ou encore les fournitures de bureaux. Nous recourons également à l’Ugap sur de nombreux segments : véhicules, nettoyage, contrôles réglementaires bâtiments, etc. », détaille Lætitia Cesari Giordani qui occupe le poste de RMA depuis dix mois (3,3 milliards d’euros d’achats en 2017, dont 2 milliards d’euros pour la sphère sécurité intérieure, effectif achat : seize personnes).
Au sein du ministère de la Justice, la direction des services judiciaires doit gérer 733 millions d’euros d’achats (2017), dont 550 millions d’euros en frais de justice et 183 millions d’euros en fonctionnement courant avec un effectif achat de quatre personnes (voir La Lettre des Achats n°233). Cette direction recommande de son côté aux cours d’appel de s’inscrire dans la politique des achats interministériels de la DAE. « Mais elles conservent une liberté d’action pour les spécificités inhérentes aux marchés des frais de justice et aux achats métiers spécifiques », précise Lionel Paillon, sous-directeur des finances, de l’immobilier et de la performance. « De manière générale, l’intégralité des supports proposés par la DAE est déclinée dans les juridictions (fluides, essences, fournitures de bureau, gardiennage, nettoyage, IT…) », ajoute-t-il.
« Les RMA peuvent aussi porter des marchés pour d’autres ministères, au titre de la DAE », ajoute quant à lui Philippe Ajuelos pour compléter cette description du partage des responsabilités.

Déploiement de marchés interministériels en région


En région, la PFRA de PACA a mis en place des marchés interministériels pour trois types de contrats : la maintenance incendie, les réservations de place en crèche et la mise sous plis. D’une durée de quatre ans, ces marchés représentent un volume d’achat de quatorze millions d’euros. « Les gains sont estimés à 2,2 millions d’euros. Par ailleurs, 53 % du montant de ces marchés a été attribué à des PME et ils comprennent tous une clause sociale et environnementale », souligne Christine Billaudel. Quatre autres projets de mutualisation sont actuellement en cours de réalisation. Ils concernent les travaux d’entretien de bâtiments, la restauration collective, la maintenance des portes et portails et la formation.
« Les services régionaux de l’État sont dans l’obligation d’adhérer à nos marchés car ils sont placés sous l’autorité du préfet, à la différence des établissements publics. Mais ces derniers sont de plus en plus demandeurs et certains – notamment les universités – ont déjà adhéré à nos marchés », précise Christine Billaudel. De même, la PFRA de Bourgogne-Franche- Comté porte un marché interministériel sur les flottes automobiles qui est utilisé par les services déconcentrés de l’État mais aussi l’Agence régionale de santé (ARS), l’Université de Franche Comté et le Crous.

Une convention pour les établissements publics


Pour faciliter la participation des établissements publics aux marchés de la DAE, une convention de groupement d’achat permanent a été mise en place en 2014. Elle se décline également en région depuis 2016. « Elle permet à l’établissement signataire de participer à l’ensemble des marchés de la DAE, sans avoir besoin de signer une nouvelle convention de groupement pour chaque marché », précise Antoine Zawislak.
Tous les établissements peuvent signer cette convention, quel que soit leur volume d’achats. « Nous souhaitons ouvrir au maximum cette convention et notamment inciter les établissements de taille plus petite à y adhérer car ce sont eux qui bénéficieront en premier lieu de la massification des achats et de l’expertise technique des acheteurs de la DAE », précise Antoine Zawislak. En 2017, treize procédures de marchés de la DAE ont ainsi été ouvertes aux établissements publics.

Des achats d’animaux de laboratoire


Pour autant, de nombreux établissements publics n’utilisent toujours pas de marchés interministériels coordonnés par la DAE. C’est notamment le cas de l’Université Paris Descartes et du Centre national d’études spatiales (CNES). Ce dernier ne ferme toutefois pas les portes : « Nous gérons nos achats de façon assez autonome mais nous étudions les possibilités de mutualisation à chaque fois que nous sommes sollicités par la DAE », explique Eric Maisonnier, sousdirecteur achats et recettes externes.
De son côté, l’Université Paris Descartes mutualise certains marchés avec d’autres universités et opérateurs. « Nous participons par exemple à un marché d’achat d’animaux de laboratoires (souris et rats) coordonné par l’Inserm », illustre Guylaine Bourdais, la directrice des achats. L’université groupe également ses achats de fourniture de bureaux avec une quinzaine d’autres universités.
La mise en oeuvre de la mutualisation s’avère également complexe au niveau régional. « La principale difficulté vient aujourd’hui d’une trop forte dispersion des acheteurs finances en région, qui ne garantit pas une prise en compte exhaustive des besoins, mais nous y travaillons avec les administrations centrales », souligne Laurent Denoux (Minefi). Le RMA collabore ainsi étroitement avec les PFRA pour promouvoir la mutualisation des marchés au niveau des services déconcentrés du ministère de l’Économie.

Le SI Achat, nouvelle étape de maturité


La professionnalisation de la fonction représente également un enjeu clé dans la politique des achats de l’État. « Une de nos principales missions consiste à développer les compétences achat et l’usage de techniques d’achat éprouvées (sourcing, approche en coût complet…) », indique Laurent Denoux. Ce dernier a intégré en 2010 le service des achats de l’État (remplacé par la DAE en 2016) avant d’être rattaché auprès du secrétaire général de Bercy en 2015 (voir La Lettre des Achats n°185). « Depuis huit ans, j’ai constaté une vraie montée en maturité achats de la part des directions », note-t-il. Pour aller encore plus loin dans la professionnalisation de la fonction, la mission achats des ministères économiques et financiers va déployer, dès 2019, le SI achat APPACH mis en place par la DAE.
De son côté, Lætitia Cesari Giordani assure des formations sur les techniques achats auprès des acheteurs des différents services du ministère de l’Intérieur. Son équipe anime également ce réseau, via l’organisation de journées dédiées aux achats ou l’envoi de lettre d’informations thématiques (fournisseurs, réglementation, etc.). La mission achats des ministères de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur délivre également de nombreuses formations achats. « Au niveau académique, dès qu’une personne a besoin d’être formée, elle peut bénéficier d’une journée de tutorat qui lui permettra d’obtenir une certification homologuée par la DAE. Ces formations sont également ouvertes aux établissements publics et aux autres ministères », détaille Philippe Ajuelos.
Pour sa part, la direction des services judiciaires a récemment renforcé son pôle achat, qui est composé de quatre acheteurs. Ils assurent le suivi et la gestion de près de cinquante marchés pour les cours d’appel. « En 2017, nous avons également établi une cartographie des forces et des faiblesses du réseau achat des juridictions, afin de valoriser les compétences locales, tout en apportant un soutien aux équipes qui auraient le plus besoin », indique Lionel Paillon. La direction organise aussi des réunions achats à destination des juridictions.

Une animation en région


Les PFRA jouent également un rôle d’animateur du réseau d’acheteurs au niveau régional. La PFRA de PACA a par exemple mis en place un certain nombre d’actions à destination des acheteurs publics de la région : lettre d’information trimestrielle, participation à des événements régionaux, organisation de journées thématiques entre acheteurs publics (sourcing, déontologie, lutte contre le travail illégal...). « Nous avons également l’intention de créer une boîte à outils qui permettra d’aider les acheteurs de la région pour certains actes d’achat comme les contrats d’innovation », précise Marine Courret, adjointe de Christine Billaudel. Même démarche en Bourgogne Franche- Comté. « Nous organisons très régulièrement des réunions à destination des acheteurs publics pour les informer sur les réglementations, faire un focus sur certaines catégories d’achats, etc. Nous animons aussi un club d’acheteur régional », précise Michel Patois.

Une dynamique de progrès continu


Les établissements publics mettent euxaussi en place des chantiers pour professionnaliser la fonction. « Nous essayons d’instaurer une dynamique constante de modernisation de la fonction achat. Nous avons commencé par mettre en oeuvre le calcul du gain achat. Puis, il y a un an, nous avons travaillé sur l’amélioration de la relation avec les fournisseurs. Cette année, nous allons nous concentrer sur le déploiement du contrôle interne achat », énumère Guylaine Bourdais (Université Paris Descartes).
Au sein du CNES, les acheteurs bénéficient, eux, de formations métiers dédiées. « Nous oeuvrons également pour les recentrer sur leur coeur de métier, en supprimant les tâches à faible valeur ajoutée et chronophages via, par exemple, la simplification de certains processus achat », indique Eric Maisonnier. Le sous-directeur des achats axe aussi ses efforts sur le sourcing. « Depuis le décret de mars 2016 relatif aux marchés publics, le sourcing bénéficie d’une reconnaissance juridique favorable, ce qui n’était pas le cas auparavant », précise-t-il. Enfin, le CNES se focalise également sur les PME. « Nous essayons de faciliter l’accès de nos marchés aux PME en mettant par exemple en place un allotissement qui permet de répondre aux spécificités des petites entreprises ou en autorisant les groupements momentanés d’entreprise intégrant des PME », explique Eric Maisonnier.

Des économies à la clé


La montée en maturité de l’organisation achat et le développement des marchés interministériels ont notamment pour but de répondre aux objectifs d’économies achats établis par la DAE. Pour 2016-2018, les gains achats ont été fixés à 1,9 milliard d’euros pour l’ensemble des services de l’État et des établissements publics. Ces derniers doivent plus spécifiquement dégager 825 millions d’euros d’économies, déclinées en objectifs annuels : 250 millions d’euros en 2016, 275 millions d’euros en 2017 et 300 millions d’euros en 2018. « Les établissements publics ont généré 260 millions d’euros d’économies en 2016 et 380 millions d’euros en 2017. L’analyse des données de 2018 sera réalisée au printemps 2019 », précise Claudine Le Doeuff. Le ministère de l’Intérieur a, lui, reçu comme consigne de réaliser 210 millions d’euros d’économies. « En septembre, nous avions atteint 69 % de cet objectif », confie Lætitia Cesari Giordani.
Du côté des ministères de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur, le montant des gains achats a été fixé à 16 millions d’euros par an. « Nous avons économisé 22 millions d’euros en 2017. Pour les années à venir, cet objectif sera plus difficile à atteindre car nous avons déjà travaillé sur l’optimisation d’une grande majorité de segments d’achats et les calculs des gains s’effectuent principalement sur les renouvellements de marché », informe Philippe Ajuelos.
De son côté, le ministère de l’Économie et des Finances a économisé 18 millions d’euros en 2016 et 42 millions d’euros en 2017. Il vise 48 millions d’euros d’économies en 2018. Son objectif global avait été fixé à 132 millions d’euros pour 2016-2018.
Au-delà des ministères et des opérateurs les plus avancés dans la professionnalisation de leurs achats, des potentiels d’économies restent encore à exploiter. Mais sachant que près de dix ans se sont écoulés depuis la création du Service des achats de l’État (voir La Lettre des Achats n°175), il faudra sans doute encore garder patience pour voir cette performance achats alléger les dépenses de l’État.
Portraits


Philippe Ajuelos

Ministère de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur
" La DAE contribue à la reconnaissance de la filière achat au niveau de l’État "



Christine Billaudel

PFRA PACA
" Les services régionaux de l’État sont dans l’obligation d’adhérer à nos marchés car ils sont placés sous l’autorité du préfet "




Eric Maisonnier
CNES
" Nous gérons nos achats de façon assez autonome mais nous étudions les possibilités de mutualisation à chaque fois que nous sommes sollicités par la DAE "






Par Audrey Fréel

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