Publicité
La Lettre des Achats - Mai 2012 N°205
Mai 2012

Secteur Public

Enquête

AGENCES DE NOTATION
Les collectivités n’ont pas peur de donner des gages

Par Isabelle Doiseau

AGENCES DE NOTATION

Les collectivités n’ont pas peur de donner des gages

Le resserrement du crédit bancaire pourrait pousser les grandes collectivités à recourir à une agence de notation financière qui, en se fondant essentiellement sur le ratio entre dette et recettes, évalue leur capacité à rembourser un emprunt. Signe d’une bonne gestion, la politique achats n’entre pourtant pas encore en ligne de compte.

«Il y a deux ans, nous n’aurions pas eu recours à une agence de notation financière. » Depuis, Gilles Pourcher, directeur général adjoint du conseil régional du Limousin a dû faire face à la raréfaction des crédits bancaires envers les collectivités locales. En 2011, la région s’est donc fait noter dans la perspective d’un emprunt obligataire destiné aux particuliers, pour lequel la notation n’est pas obligatoire mais recommandée. Un deuxième appel à l’épargne, auprès des investisseurs institutionnels cette fois, pour lequel la notation est prescrite, est cependant prévu. Car, avec l’effondrement de Dexia et le nouveau contexte fiscal, la donne a radicalement changé. « On observe actuellement une profonde mutation du mode de financement des collectivités locales. Celles qui ont la masse budgétaire critique, à savoir des niveaux d’investissements et des besoins d’emprunts importants et récurrents, ont la possibilité de se tourner vers les marchés des capitaux », rapporte Valérie Montmaur, responsable Europe du département finances publiques de Standard & Poor’s. Voire n’ont pas d’autre choix…
Du coup, « la notation qui auparavant était du luxe, de la communication qui coûte cher, est aujourd’hui rentable et peu coûteuse, comparée à la taille des emprunts », assure Louis-Antoine Souchet, directeur général adjoint de la Ville de Lyon, notée depuis 2001. « Beaucoup de collectivités sont en train de mettre en place des consultations pour trouver un noteur », poursuit-il. « En un an, nous avons décerné six nouvelles notations, et de nombreux appels d’offres sont en cours », confirme Valérie Montmaur. Verra-t-on bientôt une envolée du nombre de collectivités locales ayant recours à la notation financière ? Pour l’instant, aucune trace, les dossiers étant toutefois longs à se concrétiser. Selon Standard & Poor’s, on recensait 29 collectivités notées en mars par les trois principales agences (Standard & Poor’s, Moody’s et Fitch) dont 20 par elle-même (voir le tableau page 42).

Soigner son image vis-à-vis du secteur financier


Leur nombre n’a jamais vraiment décollé depuis que, à la fin des années quatre-vingt, la notation a commencé à s’implanter en France. Philippe Laurent, maire de Sceaux et président de la commission des Finances de l’Association des maires de France (AMF), était alors consultant chez Moody’s. « La notation s’est beaucoup moins développée que je ne l’imaginais. Ce n’est pas dans la culture des élus, et il faut une certaine taille pour aller sur les marchés. Enfin, les agences sont finalement peu intéressées par les collectivités locales et leurs appels d’offres », explique-t-il.
Une première phase a correspondu à la recherche d’une bonne image auprès de l’extérieur. Cet objectif de communication – à destination de l’environnement économique et politique – reste encore décelable dans la décision de la mairie de Clichy-sous-Bois de se faire noter en 2006. Ville pauvre, la cité traîne, à tort, la réputation d’une mauvaise gestion. À la faveur d’une émission obligataire, la mairie demandera les services de Moody’s. Jusqu’en 2010. Ce n’est pas l’échéance de l’emprunt qui poussera la ville à mettre fin à l’expérience, mais le coût de la notation, ainsi que le recours aux subventions. Quand bien même la commune aurait besoin d’un emprunt obligataire, le montant en serait trop faible pour pouvoir tirer profit d’une notation, justifie-t-on.
En revanche, de grandes collectivités telles que la Ville de Lyon ou le département de l’Essonne, adeptes de longue date de cet exercice, bénéficient directement de leur notation. Pour Lyon, le gain est de 300 000 euros en 2011 par rapport à une trésorerie bancaire classique, le programme de billets de trésorerie émis étant de 150 millions d’euros. En face, la facture de la notation s’élève à 20 000 euros, pour une notation court terme et long terme, la mairie étudiant la possibilité d’aller sur le marché obligataire mais avec un emprunt conjoint regroupant d’autres entités locales. « Notre dernière campagne d’emprunt nous a permis d’économiser 100 points de base, c’est-à-dire d’être 1 % moins cher qu’un emprunt bancaire », note pour sa part Bruno Anantharaman, directeur des finances et de la commande publique du conseil général de l’Essonne, qui débourse 100 000 euros pour être noté par deux agences, Standard & Poor’s et Fitch, une rareté qui ne se retrouve qu’en région île-de-France, Paris étant la seule à être notée par les trois agences.

Un gage de bonne gestion


Même en restant à l’écart du marché obligataire, la notation peut être profitable. C’est ce qu’assure du moins Alain Fontanel, vice-président aux finances de la communauté urbaine de Strasbourg et adjoint aux finances de la mairie. « Son impact n’est pas quantifiable, mais c’est un atout, d’autant que nous sommes bien notés. Notre stratégie d’investissement ainsi validée est plus facile à financer », affirme-t-il. Pour certains, l’apport des agences de notation n’est pas seulement financier. « Depuis vingt ans, les collectivités produisent des rapports financiers, mais sans normes communes ; la notation vient compléter ce dispositif un peu austère ainsi que les rapports des chambres régionales des comptes en fournissant non seulement une évaluation financière, mais aussi une analyse économique et fiscale », assure Laurent Mazière, directeur des finances, du budget et du contrôle extérieur du département du Rhône. Bien que ce conseil général n’ait pas recours à la notation, par choix mais aussi parce qu’il est en phase de désendettement depuis dix ans, son directeur des finances, également vice-président de l’Afigese (Association finance gestion des collectivités territoriales) en est un partisan résolu et pratiquant dans une vie antérieure. « Cela permet de faire de la prospective financière en pointant les défauts et les qualités », renchérit Alain Farine, directeur général du conseil régional d’Auvergne, noté depuis 2010, alors qu’il lançait un emprunt auprès des particuliers. « Pour les défauts, la notation a mis en avant un endettement fort et des recettes de moins en moins fiscales au profit de subventions étatiques, explique Alain Farine. Du côté des qualités, une gouvernance stable et de la clarté dans les politiques affichées », poursuit-il. S’il note que « la réduction des frais de fonctionnement » entre également en ligne de compte, les critères des agences ne descendent pas à un niveau aussi fin que le poste des achats. Qu’il s’agisse d’investissements ou de frais opérationnels, la masse et l’affectation des dépenses comptent plus que la manière dont elles sont dépensées, quel que soit le niveau d’économies potentielles. « L’outil est également intéressant en interne, en termes de motivation. Il s’agit de démontrer à une agence privée la qualité de gestion d’une collectivité », ajoute pourtant Dominique Vanon, directeur général adjoint ressources, infrastructures et patrimoine du conseil général de la Meuse, noté depuis 1997, hormis un intermède d’un an en 2008.

Un outil utilisé sans passion


Bilan idyllique ? En tout cas, le débat sur les carences des agences notant états et entreprises est peu virulent dès qu’il s’agit des collectivités locales. Le conseil régional d’île-de-France a certes voté début 2012 un amendement budgétaire prévoyant de réexaminer la nécessité de la notation. Et la décision récente de la région Limousin a aussi provoqué des grincements au sein de l’assemblée politique. Mais les passages à l’acte sont rares : en 2009, Avignon demandait le retrait de sa notation, notamment parce que la crise des subprimes rejaillissait négativement sur l’image des agences. Fin 2011, la Ville d’Aubagne rompait son contrat avec Fitch, accusée de peser sur les politiques publiques.
Reste que ce grief est peu repris par les collectivités. « Les élus savent que, au-delà d’un certain seuil, l’amélioration de la notation n’a plus de sens au regard de l’intérêt public, plaide Dominique Vanon au conseil général de la Meuse. L’objectif n’est pas de rechercher l’amélioration de la notation par défaut d’engagement de la gestion publique. » La règle de l’équilibre budgétaire et le niveau d’endettement, plus faible que celui de l’État, semblent également préserver les collectivités locales.
« La note n’est un totem qu’au niveau étatique », rassure Louis-Antoine Souchet, directeur général adjoint de la Ville de Lyon. La perte du « triple A » par la région île-de-France et la Ville de Paris, dans le sillage de la dégradation de la note étatique, est purement mécanique et sans conséquences, se sont empressés d’indiquer les deux collectivités. Au final, la placidité de Guy Carrieu, directeur général des services du conseil général de la Marne devrait convenir à beaucoup de ses collègues. Commentant l’arrêt de toute notation en 2008, à l’échéance d’un emprunt obligataire, ce dernier juge celle-ci parfaitement « contingente ».


Possible recul des investissements en 2013
Le financement des collectivités locales devrait, bon gré mal gré, passer le cap de 2012. C’est Philippe Laurent, maire de Sceaux et président de la commission des finances de l’Association des maires de France (AMF) qui en convient, après avoir fait état, en début d’année, d’un manque de 10 milliards d’euros sur un total d’emprunts de 16 à 18 milliards. Depuis, la Caisse des dépôts et consignations a fourni une rallonge, les banques se sont engagées devant le gouvernement et la création d’un pôle public, autour de la Banque postale et de la CDC, est lancée. Mais les inquiétudes demeurent, surtout pour 2013. « Les collectivités locales vont baisser leurs investissements », redoute Philippe Laurent. D’autant que le projet d’agence porté par plusieurs associations d’élus locaux semble avoir du plomb dans l’aile. En attendant, le recours aux marchés obligataires s’impose à beaucoup. « Les banquiers sont moins bien notés que nous et trouvent donc de l’argent plus cher ; nous préférons aller à la source directement », appuie Louis-Antoine Souchet, directeur général adjoint de la Ville de Lyon.


De l’intelligence économique plutôt que des notes
Dans Les dessous du triple A, paru dernièrement aux éditions Omniscience, Nicolas Weill, journaliste au Monde, prête sa plume à Samuel Didier, cadre supérieur d’une des trois grandes agences de notation, pour décortiquer le fonctionnement de ces entreprises et leurs relations avec les états. Sans dédouaner ces institutions, coupables de n’avoir pas su prévoir la crise des subprimes, les co-auteurs soulignent le double jeu des élus à leur égard : « Il est devenu fréquent que les hommes politiques se récrient contre le pouvoir qu’ils leur prêtent tout en l’instrumentalisant dès lors qu’ils considèrent leurs avis comme favorables ». Partant du constat d’une défaillance des modèles économiques sur lesquels sont fondés les critères de jugement des agences de notation, cet ouvrage propose de réfléchir sur des modèles alternatifs. Il s’agirait cette fois de proposer de l’intelligence économique plutôt que des notes, et cela avec une structure publique pour éviter les reproches de « consanguinité » avec le secteur bancaire repris par les auteurs. La notation n’est toutefois pas absente de leur vision qui insiste sur la nécessaire « concurrence du savoir », mais elle devrait procéder de l’agrégation des avis des différents acteurs exposés au risque de crédit. Ces propositions inspireront, peut-être, le futur président de la République. Plusieurs candidats ont par exemple proposé de mettre sur pied une agence de notation européenne.

Par Isabelle Doiseau

Le dernier numéro

Dernier numéro

N°241 - Septembre 2015

Nos partenaires